內部控制是強化風險管理，規范管理行為的重要保障措施。事業單位由于其特殊性，完善內部控制、加強風險管理具有更重大的意義。目前我國事業單位內部控制和風險管理體系存在諸多弊端，內控體系不健全，風險管理水平低下，不能有效地對單位內部實施風險控制。本文從事業單位內部控制特殊性出發，對其內部控制發展現狀進行簡要分析，并就加強事業單位內部控制和風險管理，提高其管理水平提出幾點建議。
【論文關鍵詞】事業單位；內部控制；風險管理
??一、《規范》的制定背景和起草過程 近年來，行政事業單位財務管理水平和經濟活動的合規合法性總體上得到不斷提升。但是，部分單位仍存在管理制度設計不完善，實際執行不到位，監督走過場等問題。具體表現為有些單位經濟管理混亂，缺乏內部控制，造成資產損失浪費；有些單位利用虛假發票或掩蓋不合規支出，或套取資金，設立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、虛構業務等方式貪污挪用財政資金。
??此外，出借銀行賬戶、違規處置國有資產、未經批準擅自對外簽訂經濟合同等現象也時有發生。因此，有必要通過建立健全內部控制制度，來堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業單位的重大經濟活動風險。 調研中，有關部門的專家和實務工作者都反映，制定統一的行政事業單位內部控制規范，一是能夠提高各部門、各單位對內部控制工作的重視，增強單位領導班子的風險管控意識，促進各單位加強和規范內部控制；二是為打擊發票違法犯罪和治理“小金庫”問題提供制度性保障，防止國家財政收入和國有資產的流失，遏制腐敗現象；三是將預算、收支、資產管理、基建、經濟合同、內外監督等納入一個統一的管控體系中，在保障財政資金安全的同時便于單位內各部門之間形成聯動機制，提高資金使用的績效。
?? 我們在借鑒《企業內部控制規范》的基礎上，重點把握行政事業單位特點、研究內部控制基本理論對我國行政事業單位的適用性，理清行政事業單位財務管理有關法律法規與《規范》的關系，同時借鑒美國聯邦政府內部控制準則等國外規范，扎實推進基礎性研究工作。形成規范討論稿后，我們向財政部內十個相關司局正式書面征求意見，并深入北京、廣西、福建、深圳、青海、江蘇等省、市基層單位進行實地調查研究。
??在充分聽取各方面意見的基礎上，經過反復修改完善，形成了《規范》征求意見稿。
二、《規范》的主要特點 征求意見稿具有以下幾個特點： （一）將內部控制基本原理與行政事業單位具體情況相結合。 行政事業單位在組織結構、職責范圍、機構設置、人員任用、經濟活動等方面均要遵循國家法律法規和管理制度的規定，《規范》并非對行政事業單位全面活動的風險進行防范和管控，而是定位于對經濟活動風險防控，重點突出、針對性強。
??行政事業單位的經濟活動主要包括預算、收支、政府采購、資產管理、項目建設、債務管理、經濟合同的訂立執行等方面，我們就這些方面的重要風險和重點環節，按照內部控制相互制衡的基本原理規定了相應的控制措施，符合行政
3 事業單位的具體情況。從結構上看，《規范》包括總則、基本要求、控制活動、評價與監督等內容，涵蓋了內部控制要素，結構完整。
?? （二）對業務管理規定和行業財務規則進行整合和充實。 目前，涉及行政事業單位財務管理的規定很多，不但包括預算管理、政府采購、資產管理、基本建設財務管理、國庫集中支付等業務管理規定，還包括行政單位財務規則、事業單位財務規則及高校、醫院等行業的財務制度等。
??為避免具體指引與現行有關規定相重疊，《規范》沒有采用基本規范加具體指引的體系。《規范》既加強了各類業務管理規定之間的銜接，又結合內部控制的要求充實了現行規定；既強調現行規定中的應當“做什么”，又通過增加具體控制措施說明應當“怎么做”，體系完整、操作性強，有利于促進各類規定實施到位。
?? （三）更加強調內部監督。 內部監督是內部控制的要素之一，也是內部控制得以貫徹執行的重要保障機制。與企業內部控制規范相比，《規范》更加強調內部監督。《規范》中收支、采購、資產、建設項目、債務等具體業務控制都包含了內部監督檢查的要求，明確指出了內部監督關注的重點和檢查的方式，單位還應根據《規范》的要求建立起對內部控制有效性的評價機制。
??《規范》中要求建立審核措施、溝通協調機制、定期會議機制等，從而形成一種環環相扣的監督模式。強化內部監督有利于減少內控設計上的缺陷、堵塞執行中的漏洞，提高監督質量，增強內控有效性，達到內部控制應有的效果。 （四）明確主管部門對行政事業單位內部控制建設的外部監督和
4 業務指導作用。
?? 主管部門在督促和指導行政事業單位執行國家財經法規、政策方面發揮了非常重要的作用，對促進行政事業單位提高內部管控水平也發揮了積極作用。因此，《規范》第十章“評價與監督”要求財政部門對本行政區域內各單位內部控制的建立和執行情況進行監督檢查，通過外部監查來促進行政事業單位加強內部控制建設。
??同時，《規范》第十一章“附則”允許省級以上行業主管部門在財政部制定發布行政事業單位內部控制規范的總體原則基礎上制定實施細則，以滿足行業管理的特定需求。 三、《規范》的主要內容 《規范》共十一章六十三條，各章分別是：總則、基本要求、預算控制、收支控制、采購控制、資產控制、建設項目控制、債務控制、經濟合同控制、評價與監督、附則。
?? （一）總則。規定了《規范》的制訂依據、適用范圍、目標以及原則。 （二）基本要求。規定了建立議事決策機制、健全崗位責任制以及加強內部控制隊伍建設等基本要求，列舉了行政事業單位可能存在的風險及相關控制措施。 （三）以預算為主線的流程控制。
??包括預算控制、收支控制、采購控制。 （四）以資產負債為主線的重要項目控制。包括貨幣資金控制、物資控制、固定資產控制、建設項目控制、債務控制等。
5 （五）經濟合同控制。規定了行政事業單位經濟合同審批、訂立、履行等環節的控制措施。 （六）評價與監督。
??規定了行政事業單位內部評價機制和方法以及外部監督機制。 （七）附則。規定了行業主管部門可以依據本規范制定本部門或本系統的內部控制規定及實施細則。